通用航空在我国属于战略新兴产业，被视为重要经济增长点，大力发展通用航空具有重要的政治、社会、经济意义。近年来我国通用航空发展快速，但仍然是制约民航高质量发展的重要方面。通用航空发展过程中面临的最为复杂的问题是如何保证飞行安全，减少公众对于通用航空飞行安全的"担忧"。一方面，通用航空飞行主要依靠目视，飞行安全的主要责任在于飞行员。另一方面，通用航空飞行需要包括通信导航监视、管制指挥、航行情报、航空气象等在内的保障服务，从而确保飞行安全。因此，为了通用航空的高质量发展，提升其空管保障能力具有重要意义。

一、我国通用航空空管保障能力现状

1．通用航空空管保障单位

      通用航空飞行的空管保障服务主要包括飞行计划的受理、飞行动态的通报、空中交通管制指挥服务、通信导航监视服务、航空气象服务、航行情报服务等等。

      通用航空飞行（管制）服务单位大致分为两部分：一是由各地空管局（分局／站）和中小运输机场塔台组成的民航空管系统（称为运输航空管制员），另一部分是通用机场的空管塔台以及各地的飞行服务站等（称为通用航空管制员）。两者看似归属不同的单位，承担不同的任务。但是却有着密切联系，需要频繁协同，共同为通用航空飞行提供安全可靠高效的管制服务。尤其是在部分运输机场、航进飞行和通用航空训练飞行同场运行，管制员承担运输和通航飞行之间的间隔调配及其他保障工作。

2，通用航空空管相关政策文件

      现有专门针对通用航空的空管规章标准包括以下几部。一是《通用机场空管运行管理办法）和《通用航空空管运行规定》，前者对从事通用航空空管运行管理、飞行活动和服务保障的单位及个人的相关空中交通服务进行了规定；后者为落实全面深化改革工作要求，鼓励和推动通用航空发展，简化管理环节流程，提升运行安全水平和空域使用效率，明确了通用航空空中交通服务的具体内容和要求。二是《民用航空导航设备开放与运行管理规定》对通用航空导航设备开放运行进行了明确。三是《民用航空低空飞行服务专业人员基础培训机构管理办法》《民用航空低空飞行服务专业人员基础培训大纲》明确了低空飞行服务培训机构的资质要求、低空飞行服务从业人员的资质及培训要求。

      近年来空管系统针对通用航空保障中存在的问题和不足，研究制定了专门的支持性政策文件，包括《关于加强运输机场保障通用航空飞行活动有关工作的通知》《关于继续做好空管系统安全管理、航班正常和通用航空保障工作的通知》等，这为运输航空管制员向通用航空飞行提供良好的空中交通服务奠定了坚实的基础。

二、通用航空的空管保障所面临的关键问题

1．低空空域资源紧张

     2010年国务院中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，拉开了我国低空空域管理改革的序幕。四川、湖南等省份开展了低空空域改革试点，取得了积极的成果，但是从全国来看我国低空空域仍然是点状、线状、临时开放，尚未打通关节，连网成片。笔者调研部分通用航空机场和航空公司发现，很多新建成的通用航空机场因空域资源不足导致利用率低，通用航空公司获取转场飞行计划批复的难度大。

2，通用航空飞行服务站保障能力不足

      通用航空飞行服务站是军民航空管体系的补充和完善，是基于公益服务的公共基础设施。民航局出台了飞行服务站的指导意见，当前各地都积极建设通用航空飞行服务站，目前还存在一些问题。一是低空通信监视覆盖不足，通用航空飞行"叫不到、看不见"的问题较为突出。部分地区将 ADS - B 或北斗系统作为监视手段，但飞机未安装相应机载设备的现象依然较多。二是目前国内低空飞行服务站基本不能提供正式的低空气象服务。通用航空飞行基本属于低空飞行或超低空飞行，飞行员主要依靠目视7飞行，受低云和雨水天气影响大，突发的低能见天气和冬季航空器结冰严重影响飞行安全，因此通用航空对气象需求迫切。三是低空航行情报服务不足，现有低空目视航图实用性不强，更新频率不高，还没有形成全国统一的"一张图"，需尽快完善。

3．空管专业人员数量和能力不足

      按照《通用机场空管运行理办法》,A 类通用机场应该提供管制服航空情报服务和航空气象服务，但是很多通用机场并无此类持照人员。另外，我国中小机场和低空飞服的空管保障人员专业能力尚存短板。运输机场有运输飞行和通用航空飞行同场运行时，一般由管制员负责指挥，在仅有通用航空飞行时，由通用航空公司的管制员来负责飞行指挥，比如绵阳机场、日照机场、克拉玛依机场等。近年来中小机场航班量快速增长，部分运输航空和通用航空同场运行的中小机场发生了数起典型不安全事件，这类机场对管制员业务技能提出了更高的要求。需要提升此类管制员的专业技术水平。

4．民航空管系统保障通用航空存在困难

随着通用航空飞行量的增长，空管单位在保障运输航空活动安全高效的同时，需要保障通用航空的工作量增加。很多空管单位还没有建设专门的通用航空计划审批系统，增加了管制员工作负荷，也影响了通用航空飞行保障效率。截至2021年底，国内有飞行服务站（FSS)21个。在低空飞服站无法覆盖的区域，需要空管单位负责保障通用航空飞行，但是由于很多地区通信监视覆盖不到，所以空管单位在保障方面面临较大困难，只能采取限制运行的办法，同一时段只允许一家公司或者一架飞机飞行。

 

三、解决几个关键问题的思路

     "十四五"时期，我国通用航空发展将聚焦五大领域、夯实两大保障体系、实现五个新变化。其中推动优化空域资源、地面保障和飞行服务保障是核心。

1．缓解低空空域资源紧张的局面

     3000米以下的低空飞行空域是通用航空飞行的最主要区域，该空域内用户多元，管理难度大，目前利用率低。要实现低空空域高效利用，须加快推动低空空域管理改革，积极探索多元军地协同机制，形成符合各地区实际的低空空域利用模式。通用航空的空管单位要以飞行服务体系建设为主线，开展飞行服务保障体系建设和运营，规划建设通信导航监视设施，并与其他空管单位和飞行服务站等积极共享数据信息，实现信息互联互通，为军方最大化使用空域提供技术支撑。新建通用航空机场要加大机场建设前的空域协调力度，避免地面上机场建成后空中基本飞不起来的现象发生。

2．提升通用航空飞服站的保障能力

      一是政策层面。基于当前通用航空飞行服务站的公共服务属性以及前期的各项投入，建议政府部门在现有政策下进一步加大政策供给力度，民航行业的政府方面可以从文件政策层面支持有关主体布局建设低空飞行服务站，从规章标准方面统一飞服站数据接口和数据传输标准，从而实现低空飞服保障体系联网一体化运行。地方政府可以对布局建设飞行服务站的单位给予相应的资金和政策扶持。基于通用航空空管保障能力不足的现状，建议研究给予通用航空空管保障相应补贴，尤其是在推广应用远程塔台技术、通航飞机加装北斗或 ADS - B 机载设备等提升对通用航空飞行的通信导航监视方面给予优先补贴政策。

      二是运行层面。建议民航行业政府、地方政府和相关部门加大协同，明确主责，尽快完善低空目视航图，为通用航空目视飞行提供地图指引。针对低空气象信息数据不足问题，尽快研究通用航空气象服务供给模式和标准，制定规章明确通用航空气象信息合法来源途径、气象人员资质最低要求，从而为通用航空公司提供方便可靠的气象产品。

     三是技术层面。低空飞行服务机构应进一步建立完善空管服务信息平台，加大各服务站之间的信息互通互联，方便用户快速高效获取各类数据资料；通用航空企业要结合自身实际积极采用远程塔台、5G等新兴技术，充分发挥远程塔台可以通过集中管制方式解决通用航空机场地理位置远离大城市、管制服务供给困难的问题。

3．加强通用航空的空管专业人员能力建设

     2021年出台的《通用航空空管运行规定》和《通用机场空管运行管理办法》对通用航空空管运行和通用机场运行要求进行了总体明确，尤其是明确了 A 类通用机场应当提供的空管服务以及空管专业人员需要具备的资质，为我国通用航空空管单位的专业人员资质能力建设提供了规章依据。

      基于目前国内大部分地区通用航空管制员执照考核依然和运输航空管制员理论考核内容相同，一定程度上拉长了通用航空管制员获取执照的周期，建议行业主管部门加快规章修订，简化现有通用航空管制员执照考核要求，优化管制技能考核模拟环境，同时明确通用航空管制员复训要求。

4，空管系统主动支持通用航空安全发展

     民航空管系统在管制空域内所保障的空域用户主要是运输航空的飞6机，通用航空飞行所占比重较少，对于通用航空的管制保障存在一定的困难，主要原因是通用航空飞行高度低，通信监视存在困难，所以一般通过签订双方保障协议，明确各方责任。近年来民航空管系统制定了保障通用航空飞行的系列制度和规定，但在通用航空公司实际飞行过程中，空管系统和运输机场航务部门在保障通用航空飞行活动时对相关要求在一些地区尚未真正有效落地，还需要进一步提升服务的责任意识和效率意识。建议空管系统根据我国通用航空发展的实际，动态更新保障规章制度，建立完善空管单位的保障机制，在此基础上应该持续提升空管单位的服务意识，明确责任边界，发挥空管系统在低空飞行服务还未成熟之前的独特地位和作用。

    我国通用航空产业链条长，带动效应明显，很多地方都将通用航空产业作为经济发展的助推器。当前我国通用航空处于重要战略机遇期，"十四五"时期包括无人机在内的通用航空产业必将迎来更加快速的高质量发展。通用航空飞行离不开低空空管保障，明晰民航空管系统，中小机场空管、通用航空机场空管和低空飞服站的地位、职责和协作关系，从空域资源、基础设施、技术保障、专业人员队伍等方面提升其保障服务能力，将为通用航空快速高质量发展奠定坚实的基础。